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什么是國土綜合整治？
點擊次數：113 發布時間：2021-2-25
國土整治一詞在上的普遍使用，開始于20世紀的20年代，德國和法國等歐洲國家是較早開展國土整治的國家。現代意義上的國土整治納入學者視野可追溯到20世紀80年代。早期主要是吳傳鈞、陳傳康、陸大道、胡序威等一批地理學家對國土整治進行了深入的探索。近40年來隨著經濟社會發展、城鎮化工業化推進和科學研究的不斷深入，國土整治的概念認知有了很大的拓展和變化。近年來國土整治更加關注人地關系調整和山水林田湖草路村城全要素整治，但總體上還是將國土整治定位在合理開發利用國土資源、改進生產力布局、協調城鄉發展、保護和改善生態環境等幾個方面。從視野和發展歷程看，國土整治是國土開發、整理、復墾、修復和防護的統稱，其概念可表達如下：為整體改善國土空間要素和系統防治國土空間退化以及為滿足新的功能需要，對國土進行改造建設的活動。這一概念包括以下3層含義：
1）所謂整體改善國土空間要素，就是通過調整人地關系、優化空間結構、統籌區域發展、保障生態安全等措施，改善山水林田湖草路村城海全要素的國土空間結構和功能。所謂系統滿足新的功能需要，就是滿足人類不斷增長的生產、生活和生態需要以及滿足人類生存幸福的需要，這是人類推進國土整治的出發點和目的所在，也是解決“為什么"要做的問題。整體性和系統性是國土整治區別于農田整治等一般性單項整治的重要特征。
2）國土整治的核心是改造建設。它需要按照自然、社會、經濟、生態、文化規律的要求，綜合運用開發、整理、復墾、修復和防護等措施，包括工程和非工程措施，對國土空間進行結構優化和改造建設，以提高國土空間的效率、品質和整體功能。這是解決“如何做"以及達到“何種程度"的問題。
3）改造建設是一項工程活動，其主要目標和內容是調整人地關系、改善國土空間品質、提升國土空間效能和治理國土空間環境，建設山水林田湖草生命共同體，促進區域的可持續發展，是人類尋求與地球共生的一種選擇。
由于國土整治是一種概括性的概念，包括土地整治、礦山復墾、海岸帶整治、地質災害整治、江河整治、流域整治等不同類型，其中土地整治又包括農地整治、村莊整治、城鎮工礦用地整治等，所以有關政策文件中就將這種包括多種類型的國土整治，稱為國土綜合整治。目前在政府的文件和不少研究文獻中多使用國土綜合整治的概念，認為國土綜合整治就是采取綜合措施對某一空間范圍內國土進行開發、利用、整治、保護的全部活動，是國土整治的升級版，其概念范圍大于國土整治。但從嚴謹的理論邏輯看，國土綜合整治應該只是國土整治的一種類型，應該包含在國土整治的范疇之下。例如，人們可以將國土整治區分為國土綜合整治和國土單項整治等類型。所謂綜合，英文經常用“Compre-hensive"，表示總體、全面和廣泛的意思。土地利用總體規劃用的就是“Lａnd Comprehensive Planning"，但不能認為土地利用總體規劃是土地利用規劃的升級版，其概念范圍大于土地利用規劃。事實上它只是土地利用規劃中的一種類型，因為土地利用規劃除了總體規劃，還包括專項規劃和詳細規劃等。這是在辨識國土整治和國土綜合整治概念時需要注意的一個現象。
從另一個角度看，概念都是人類在認識過程中，從感性認識上升到理性認識，把所感知的事物的共同本質特點抽象出來，加以概括，是自我認知意識的一種表達，是一種思維慣性。按照《GB/T 15237.1—2000 術語工作 詞匯 第1部分 理論與應用》的觀點：“概念"無非是對特征的*組合而形成的知識單元。《德國工業標準2342》將概念定義為一個“通過使用抽象化的方式從一群事物中提取出來的反映其共同特性的思維單位"。既然在中國語境下已經把一般意義上包括多種類型的國土整治稱為國土綜合整治，例如2015年《中共*關于加快推進生態文明建設的意見》（中發〔2015〕12號）中明確提出“編制實施全國國土規劃綱要，加快推進國土綜合整治"，再例如2017年1月印發的《全國國土規劃綱要（2016~2030年）》（國發〔2017〕3號）也使用了國土綜合整治的概念，就可以將這一概念作為一種“知識單元"或“思維單位"固化下來。使用這一概念的優點是使人們更容易從形式上和直觀上重視國土整治的全域性、綜合性和系統性，同時也包括戰略性在內。
國土綜合整治的概念本質
國土綜合整治的功能主要是防止國土空間的功能失調或退化，其本質是著眼于治“未病"，著力于解決國土空間開發利用保護中存在的短板、限制和潛在退化危機。它是一項國家戰略，目的是通過國土整治推進生態文明建設，促進人地和諧共生，提升資源環境承載能力，保障經濟社會持續發展。這里有必要強調一下它與國土空間生態修復的本質區別。國土空間生態修復主要是治理已經失調或退化的國土空間功能，與國土整治“治未病"的內涵有著明顯的區別。但是在實踐中，國土整治與國土空間生態修復之間的邊界有時并不清晰。所謂“治未病"，早源自《黃帝內經》所說：“上工治未病，不治已病，此之謂也"?！爸挝床?即采取相應的措施，防止疾病的發生發展。其在中醫中的主要思想是：未病先防和既病防變。在醫學的實踐中，“治未病"和“治疾病"是有區別的，可是健康、亞健康、疾病之間是有重疊狀態的，邊界并不清晰（王慶芳等，2009）。國土整治和生態修復的邊界也是如此，有時經常是模糊的，就如同“治未病"和“治疾病"的邊界并不清晰一樣。
正如在章中已經指出的那樣，國土空間生態修復的對象主要是針對生態系統而言的；而國土綜合整治的對象除了生態系統以外，還包括生產系統、生活系統和其他復合系統。如果只是針對生態系統而言，國土空間生態修復在某種程度上可以包括國土綜合整治。但如果針對整個區域系統而言，國土綜合整治可以包含國土空間生態修復。主要取決于研究者站在哪個角度以及著眼于系統的何種性質看國土綜合整治和國土空間生態修復的關系。如果針對整個鄉村系統的全要素，通常稱為鄉村國土綜合整治或者鄉村綜合整治，而不稱為鄉村國土空間生態修復，后者只是鄉村系統的生態要素部分。針對整個城市系統的全要素，通常也稱為城市國土綜合整治或城市綜合整治，而不稱為城市國土空間生態修復，因為后者也只是特指城市系統的生態要素部分。
在理解國土綜合整治的本質特征時，有3點需要特別予以把握。①國土整治是定義一個區域的功能，改善特定地區國土空間利用的結構和布局，國土空間規劃決定了區域國土整治的功能和選擇國土整治的方式，區域發展是其重要的邏輯向度。②國土整治要有利于促進和建設生命景觀。景觀是所有的自然和文化特征，如城市、村落、農田、山體、建筑、荒漠、森林和水體等有別于另一地表的特征，生境或生態系統的空間排列組合構成了景觀。已有研究表明，在人類所有能運用的手段中，國土整治可能是建設生命景觀直接而有效的途徑之一。國土整治有責任考慮50年、100年或者如印第安人所說的第七代的國土利用結果。③國土整治的空間政治問題。長期以來，在工業化和城鎮化的導向下，政府投資主要集中在城市，空間生產已經嚴重失衡。在空間剝奪、空間壁壘和空間失靈三大機制的作用下，農村基礎設施等集體消費品供應嚴重不足，鄉村衰敗現象日漸明顯，城鄉空間分野進一步加劇。讓空間區域內的所有公民都平等地享有公共物品和公共服務，都能得到均衡和協調的發展，是空間政治的正義追求和價值取向。如何通過國土整治，加大對鄉村地區和農田基礎設施的投入，提高鄉村的生產、生活和生態發展水平，不斷整合和優化城鄉空間結構，解決長期以來形成的空間剝奪、空間壁壘和空間失靈問題，不僅是政府政治的責任底線，也是國土綜合整治的歷史使命和時代責任。
國土綜合整治的主要類型
按區域范圍大小和科層制等級，國土綜合整治可分為全國國土綜合整治，跨區域國土綜合整治，省、市、縣、鄉國土綜合整治等。按整治地區的功能特點和主要整治內容不同，國土綜合整治可分為城市地區國土綜合整治、流域國土綜合整治、大型工礦業地區國土綜合整治、大型水利樞紐和交通樞紐周圍地區國土綜合整治、海岸和海洋地區國土綜合整治、以農林牧為主的農業區域國土綜合整治、大型風景區和旅游區國土綜合整治、國家公園和自然保護區國土綜合整治等。根據現階段的國家戰略目標導向和國土資源開發利用保護的問題導向，國土綜合整治的主要類型包括以下幾個方面：
1）城市地區國土綜合整治。主要整治內容應該包括通過盤活存量建設用地，優化空間結構和功能，建設緊湊型城市，全面提升生態品質和環境質量，保障城市安全，激發社會文化活力，增強城市的吸引力和競爭力，實現城市的高質量發展和高品質生活。
2）鄉村地區國土綜合整治。主要整治方向是加快田水路林村綜合整治，優化農村居民點用地布局，推進美麗鄉村建設，保護自然人文景觀和生態環境，推進高標準農田建設，實施土地污染防治行動，大規模建設高標準農田，鞏固提升糧食綜合生產能力，激活鄉村振興活力。
3）江河流域國土綜合整治。江河流域作為一個完整的生態系統，國土綜合整治需要以整個流域為研究對象，不僅著力于大江大河的治理以及防洪、發電、灌溉、航運等樞紐建筑物的配置，還要重視流域內社會、經濟、生態和自然的統籌協調，充分考慮經濟社會發展需要和水資源與水環境的承載能力，合理安排流域治理、開發和保護的重大項目布局。
4）重點生態功能區國土綜合整治。一是重點水源涵養功能區綜合整治，例如在大小興安嶺、長白山、阿爾泰山地、三江源地區、甘南地區、南嶺山地、秦巴山區、六盤山、祁連山、太行山－燕山等重點水源涵養區，嚴格限制影響水源涵養功能的各類開發建設活動，實施濕地恢復重大工程，修復森林、草原、濕地等生態系統。二是重點水土流失區綜合整治，例如在黃土高原、東北黑土區、西南巖溶區等重點水土流失地區，實施以小流域為單元的綜合整治，對坡耕地相對集中區、侵蝕溝及崩崗相對密集區實施專項整治，遏制水土流失和石漠化擴展態勢。
5）礦產資源開發集中區國土綜合整治。據粗略估計，目前中國因礦產資源開發等生產建設活動，挖損、塌陷、壓占等各種人為因素造成破壞的廢棄土地約1300萬公頃，約占耕地總面積的10％，而全國土地復墾率約為15％；美國的土地復墾率達到了85％以上，德國超過了90％。因此，礦產資源開發集中區的國土整治應該成為未來的重點之一。整治的重點內容主要是礦山廢棄地的生態修復，礦產資源開發的生態環境監管和地質環境保護，實施礦山地質和生態環境綜合整治，推進綠色礦山和礦山公園建設，引導各地將礦業開發與鄉村振興有機結合，積極開展工礦廢棄地整治復墾。
6）海岸帶和海島地區國土綜合整治。我國是一個海洋大國，擁有漫長的海岸線和豐富的海岸帶資源。我國的大陸海岸線長18400千米，島嶼岸線長14247千米，海岸線總長度超過32600千米，橫跨22個緯度帶。如果按向陸延伸10千米和向海伸展至10千米等深線計算，海岸帶面積約占全國總面積的13％。全國40％的人口和60％的國內生產總值（ＧＤＰ）集中在這一地區。國土綜合整治的主要方向：①推進渤海灣、蘇北沿海、福建廈門－平潭沿海、廣東珠江口等海岸帶功能退化地區的綜合整治，恢復海灣、河口海域生態環境。②推進近岸海域生態恢復，整治受損岸線，重點對自然景觀受損嚴重、生態功能退化、防災能力減弱、利用效率低下的海域海岸帶進行綜合修復整治。③重點推進有居民海島整治、擬開發海島與偏遠海島基礎設施改善與整治，保護海島自然資源和生態環境，治理海島水土流失和污染。
7）特別地區或復合型國土綜合整治。特別地區主要包括連片貧困地區、革命老區、民族地區、邊疆地區、資源枯竭地區、城鄉接合部地區、“一帶一路"地區等需要采取特殊政策和特殊方式進行綜合整治的區域。復合型國土綜合整治主要指對山水林田湖草路村城海進行系統性和整體性的整治。
國土綜合整治的基本方略
國土綜合整治必須貫徹落實新時代國家基本方略，以統籌推進“五位一體"總體布局和協調推進“四個全面戰略布局"為指引，緊緊圍繞生態文明建設戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、健康中國戰略、國家總體安全觀戰略，實施“優結構、治未病、補短板、提功能、促均衡"的15字方略。
1）優結構。國土綜合整治作為國土空間規劃重要的專項規劃和實施工具，促進國土空間結構優化，對城鄉生產、生活和生態空間進行全域優化布局，構建農田集中連片、建設用地規模集聚、空間形態高效集約、生態環境天藍地綠、景觀風貌健康美麗的國土空間新格局，是需要優先推進的重要戰略。
2）治未病。正如上文所述，國土綜合整治的重要功能是防止國土空間的功能失調或退化，其本質是著眼于治“未病"，它著力于解決國土空間開發利用保護中存在的限制因素和潛在退化危機。因此，應當堅持問題導向、追根溯源、系統梳理隱患和風險，將水土流失區綜合整治、重點生態脆弱區保育整治、江河湖泊環境綜合整治、礦山環境綜合整治、災害易發區綜合整治、海洋環境綜合整治、荒漠生態保育綜合整治等放在更加突出的戰略地位。
3）補短板。要將國土空間的惡化－不適應－病態轉化成優化－適應－健康，需要改造國土空間的自身結構和景觀環境才能實現，其中重要的路徑就是通過補短板來調整適應、克服限制、重構平衡。也就是通過補短板化害為利，包括區域交通設施短板、水利設施短板、環保設施短板、生態設施短板、信息設施短板、防災設施短板、農業設施短板以及技術設施短板等，為國土空間高效開發利用和可持續發展創造條件。
4）提功能。在國土資源有限的國情背景下，國土綜合整治的目標在于提升一個區域的綜合功能，促進國土空間開發利用向產出、質量、效率、環境和安全5個目標轉變。因此，通過國土綜合整治有效提升國土空間的資源保障功能、糧食安全功能、資源節約功能、城鄉統籌功能、區域協調功能、環境友好功能、文化維護功能以及社會和諧功能，是歷史的任務，也是時代的責任。
5）促均衡。建設彰顯優勢、協調聯動的區域發展體系，促進區域良性互動、城鄉融合發展、陸海整體統籌，形成功能清晰、分工合理、各具特色、協調聯動的區域發展新格局，實現生產要素在更大范圍、更高層次、更廣空間的順暢流動與合理配置，使適合發展的地區集約高效、適合居住的地區宜居適度、重要生態地區山清水秀，是國土綜合整治的戰略重點和戰略利益所在。
通過實施上述15字方略，打造和建設“田沃宜耕、水清可濯、徑通可至、林幽可隱、景美可賞、人居可適、民富可留、業優可達、鄉風可詠"的美麗中國新國土。